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PPP案例

福州公益性项目“试水”PPP: 合理配置资源让“冷”项目“热”起来

日期:2015-12-29

   在国家的大力倡导下,PPP(政府和社会资本合作)模式持续升温,已成为从政府、学界到企业都津津乐道的一个话题。据业内人士透露,从目前的PPP项目来看,那些投资回报率高的项目,社会资本竞相追逐。但一些非经营性和准经营性的市政和公益性项目却颇有些尴尬,其运营模式与盈利能力的矛盾让一些社会资本鲜有光顾,成为真正受“冷落”被遗忘的项目。

   如何让市场中那些受“冷落”的项目“热”起来?中国经济导报记者在采访中了解到,福州市在这方面开了先河,正在建设中的福州海峡文化艺术中心就是采用PPP模式来运作,2017年底该中心将正式完工亮相。

   福州海峡文化艺术中心位于福州马尾新城区域内,是福州市重点建设的民生项目以及公共文化事业项目,同时也是福州新区片区内的地标建筑。一个公益性的项目是如何与PPP模式“擦出”火花?怎样吸引到社会资本的关注?地方政府如何有效地做到控制财政支出规模?通过解读这个样板,中国经济导报记者试图给读者一个答案。

   公益项目如何吸引社会资本

   今年5月23日,国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本参与,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

   《意见》提出的目标为,立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。

   而一个不争的现实是,那些投资回报率高的项目,社会资本竞相追逐。而一些非经营性的市政和公益性项目却处于尴尬的境地。

   福州海峡文化艺术中心项目是福州市首个落地的PPP项目,因其独特的茉莉花外形以及相仿的建筑面积,这一项目也被坊间称为福州版的“悉尼歌剧院”。作为一个准公益性的项目,决定了其在相当长时间内难以依靠自身经营而盈利。

   “该项目能够开工建设,也是几经波折。”福州市财政局副局长金晖辉在日前由中国财政学会公私合作专业委员会举办的PPP沙龙内部研讨会上对中国经济导报记者介绍说,没有现成的案例,只能是摸着石头过河,力求政府、百姓和投资方的共赢。海峡文化艺术中心于2013年下半年开始筹划,原本想将该项目嵌入到片区开发中去,但由于片区开发的资金量大,运作中出现一些困难,同时也受到一些土地政策的限制。2014年财政部开始推广PPP模式,才考虑将该项目转成PPP模式。这个项目转入到PPP模式,主要是考虑到文体中心项目前期的建设规模比较大,也符合PPP模式相关的一些要素和边界条件。

   据了解,总投资35.33亿元的海峡文化艺术中心的特许经营期为10年,其中建设期3年,运营期7年。该文化艺术中心总体规划用地面积约237亩,建筑面积约15万平方米(地下室建筑面积约5万平方米)。在外形上,海峡文化艺术中心融入了福州市花茉莉花的元素,由芬兰设计师设计,造型酷似一朵洁白的茉莉花。从效果图上看,该中心以“五片帆、一朵花”为设计理念,包括歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅和其他配套服务区等。

   “海峡文化艺术中心作为PPP模式与绿地模式最大的差别就在于运营。我们将这个大型综合项目的运营资源分为两部分,其中,将影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅及其他配套服务区包括部分商业、广告项目作为A部分,采用BOT(建设-经营-转让),由双方共同出资组建的项目公司负责投资、融资、建设和运营,政府通过融资补贴、运营补贴等提供可行性缺口补助,政府如果需要使用艺术博物馆时,项目公司无偿提供给政府使用;将歌剧院、音乐厅和多功能戏剧厅作为B部分,由福州文化广电新闻出版局选择专业的运营商运营,项目公司仅负责维修维护、配套服务等,非常类似于英国的PFI(私人融资活动)模式。而EPC(工程总承包),则是由中标方负责项目的工程施工总承包。按高标准建设的要求,如项目未获得鲁班奖,社会投资人将被处以建安工程结算总价2%的质量违约罚金,获奖则可得到2%的奖励。”金晖辉分析说,归纳起来,就是整体项目灵活采用BOT+PFI+EPC结合的PPP模式,目前来看这是该项目最佳的一个解决办法。

   代表政府出资的马尾新城建设发展有限责任公司董事长林涛表示,该项目通过统筹经营性收入、建设成本补贴、融资成本补贴和运营补贴等,搭建了清晰合理的商业模式,确保社会效益高而经济效益不高的公益性项目有可靠的收益,激发了社会资本投资的热情。

   金晖辉表示,财政的财力是有限的,尤其地方财力更是有限的,有限的财力里如何实现投入的最大化也在考量着地方政府的作为。地方政府每一届都有它的重点项目,都有它的民生工程,单纯依靠财政的资金难以做到满足所有需求,而采用PPP模式能把更多的社会资本吸引过来,这也是非常重要的一种建设方式。

   创新机制合理配置经营资源

   财政部金融司五处在业内有“PPP处”的称呼,在该处处长阚晓西看来,福州海峡文化艺术中心采用PPP模式来运营是难能可贵的,这是一种比较理想状态的政府与社会资本的合作模式。

   阚晓西对中国经济导报记者透露,实际上,推广PPP以来做得比较多的是市场发育比较成熟和运营商竞争比较充分的领域。而像文化、体育这些传统的公共设施,因为跟老百姓的切身利益密切相关,很多政府也不愿意交出去,因此难以吸引社会资本的进入。未来,这种公共设施在转型过程中面临着如何满足老百姓的基本公共服务的需要以及其他的商业性活动盈利的需要。

   中国经济导报记者在采访中了解到,当前我国处于稳增长、调结构、促转型的关键时期,各地地方政府对城市基础设施建设有着大量的资金需求,主要包括交通、水利、城市建设等不具有经营性现金收入的项目。对这些项目,一些地方政府存在着重建设轻运营的想法。当下,着力解决地方政府轻运营,严格遵守契约精神是 PPP项目顺利运作的保证。

   金晖辉在接受中国经济导报记者采访时指出,海峡文化艺术中心是典型的城市功能性项目,从福建省来看也属于投资规模比较大的一个项目。就这个项目而言,风险分配的框架是清晰合理的,做到了让专业的人去做专业的事情。比如,把这个项目分为两个部分,把歌剧院、音乐厅专业性很强、运营难度相对大的部分单独拿出来招商,就是让最有能力承担风险的合作者来承担风险,同时也要让其有一定的盈利。

   “这个项目通过灵活运用PPP模式,从中也汲取了一些宝贵的经验,包括要优选合作伙伴、提高效率以及降低成本等。”金晖辉坦言,最重要的感受就是通过 PPP这样的一种全过程的合作方式、创新机制合理配置了经营资源。比如,这个项目前期的设计不是由项目公司来设计,但是这个项目公司要进行之后的运营管理。所以,项目公司在建设过程中就要考虑其今后运营面临的问题,对原有的设计方案进行优化设计,通过设计的优化来降低建设成本。同时,他们在建设过程中也会精简优化建设的流程,尽可能节约建设成本。相比传统的施工招标及建设流程,通过PPP模式运作,引入的社会资本合作方具有相应的设计施工资质,即可开展相应的设计和施工,也大大缩短了项目的建设时间。

   在金晖辉看来,这个项目在对可行性缺口提供运营补助的同时也要求社会资本兜底,同时政府对融资成本进行了上限的锁定,通过一些边界条件的设定来选择专业运营商来运营,目的就是能够使这个项目在建设运营过程中既做到成本最低,又做到收益最大。

   项目达到激励与约束相融状态

   阚晓西对中国经济导报记者分析说,福州海峡文化艺术中心这个项目已经具备了PPP模式的基本要求,是一个有益的探索。值得一提的是,这其中包括了政府的有限兜底以及政府的承诺纳入预算管理,还包括了财政承受能力的评估、采购方式的公开、透明,以及股权的作价回收等,已经达到了一种激励与约束相融的状态。

   “如何用更少的资金来撬动大量的社会投资,通过引入社会资本合作可以满足政府急需建设资金的需求,缓解财政资金支出的压力,促进财政预算安排更加科学、可控和合理。”金晖辉坦言,PPP实施当中会加大政府的建设成本,这是非常明显的:首先,要支付银行利息;第二,要支付社会投资方的合理回报。但是,通过尽可能地拉长项目的合作期限,就可以达到资产价值和货币价值的比较效益问题,静态看投入是加大了,动态看投入是节约了。

   国家开发银行行务委员、中国开发性金融促进会政府和社会资本合作委员会总干事蒋志刚在接受中国经济导报记者采访时指出,PPP模式也对政府职责的监管提出了非常清晰的要求,因为在PPP项目上政府的作用是不可或缺的。政府应该发挥什么作用?政府不是运动员的职责,他应该是裁判员,换句话说是一个监管的职责。政府在这个过程中要发挥监管的作用,在事前、事中和事后都要发挥相关的作用。恰恰如福州海峡文化艺术中心这个项目,政府精准的财富测算能够保证项目达到一定成本上的节约。

   阚晓西表示,理想的PPP模式对政府的执政能力要求是很高的。PPP的理想状态是行业主管部门做成本的监督管理,财政部门做绩效的考核评价,最后根据成本的管理和绩效考核的结果来进行支付。一些深层次的东西可能要随着政府自身的能力建设和社会各方面的接受程度而慢慢地改变,相信在这个过程中不断发现问题,然后不断地完善制度和操作流程,最终在PPP模式下能够实现风险合理分配、责权利对等的合作关系,实现一个全生命周期管理。

   “并不是说所有的项目,我们都要按照PPP的模式一哄而上,还要确实考虑到财政的承受能力。”金晖辉建议,PPP项目需要加强财政承受能力的评估。“从目前的实践看,随着今后更多的PPP项目的实施,每个项目确实要进行财政承受能力的评估,以控制PPP项目的财政支出规模,确保财政支出的责任到位。”他说。


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